Jean-Christophe Poulet

09 JANVIER 2012

La mise en cohérence des réponses apportées aux problématiques du handicap et celles de la dépendance, ou la création d’un « «cinquième » risque au sens de cinquième branche.

Pourquoi ce débat, cette proposition ?

Ni le handicap, ni la dépendance n’ont vraiment été spécifiquement pris en compte au moment de la création de la sécurité sociale en 1945. Les aides et prises en charges ont néanmoins existé.

Ces dernières années, le handicap comme la dépendance font l’objet de réflexions et surtout de grandes réformes améliorant la prise en charge de ce public.

Une proximité de besoins, de réponses, existe, et a fait naître l’idée de la création d’un cinquième risque.

D’abord du faire de la proximité des besoins. L’autonomie limitée qui peut être d’ordre mental ou physique, exige souvent une aide pour la vie quotidienne fournie par le secteur médico social. De fait les acteurs de l’aide sont les centres médico-sociaux, spécialisé dans le handicap, mais aussi dans le vieillissement.

Il y a donc également une proximité des réponses. Les dispositifs d’aide à l’autonomie ont bénéficié depuis 20 ans d’efforts financiers destinés à améliorer et à augmenter l’offre de prise en charge en établissement et à domicile.

La volonté de garantir aux personnes âgées  et handicapés une liberté de choix entre différentes prestations a impliqué de facto l’augmentation du nombre de place.

Deux prestations très proches dans l’esprit de la compensation de la perte d’autonomie ont été mises en place en 2001, l’APA (allocation personnalisée d’autonomie) et en 2005  la PCH (prestation de compensation du handicap).

Autre proximité des réponses : les organismes médico-sociaux qui quelques soient l’accueil de personnes âgées ou handicapées, sont confrontées aux même contraintes et au même défis, de professionnalisation  de lutte pour la bientraitance, de rigueur budgétaire…

Mais sans doute ce qui donne le plus d’arguments aux promoteurs des promoteurs 5 risque est le rapprochement du pilotage et de la gestion des dispositifs. En effet les acteurs de la prise en charges du handicap et de la dépendance sont en grande partie les même : le département au niveau local, la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) au plan national. La CNSA finance à la fois l’APA et la PCH. De plus elle répartit les crédits ONDAM (objectif national de dépense de l’assurance maladie médico sociale) qui financent les établissements et les services œuvrant à direction des personnes âgées et des personnes handicapées.

Néanmoins des différences existent dans les prises en charges. D’abord sur les montants des deux allocations, plus favorables pour la PCH. En les interlocuteurs différents en fonction de l’âge des usagers, avec la MDPH (maison départementale des personnes handicapés), ou le CLIC (centres locaux d’information et de coopération).

La création d’un cinquième risque permettrait d’envisager la fin d’une frontière d’âge très contestable. En gros, les établissement et services pour le handicap accueillent des personnes de moins de 60 ans. Les personnes handicapées vieillissante ne sont pas bien accueillis. Les établissements pour les personnes dépendantes accueillent à partir de 60 ans.

L’exigence d’équité entre les prises en charges quel que soit l’âge conduit à inscrire dans la Loi du 11 février 2005 un droit universel à l’autonomie. On pourrait en conclure que cela amènerait à une convergence forte des modes de compensation. L’article 13 va même très loin puisqu’il prévoit la suppression des dispositions opérant une distinction en fonction des critères d’âge en matière de compensation du handicap et de prise en charge de frais d’hébergement en établissement. Cet article s’est traduit par une extension aux enfants handicapées de la PCH.

Et finalement, il pose la question du cinquième risque en demandant aux pouvoirs publics à réfléchir aux possibilités de convergence entre la compensation handicap et la compensation dépendance.

Au vue de l’histoire et des principes de nos politiques de protection sociale, certains syndicats et associations demandent la création pour ce risque d’une cinquième branche.

Cette idée a été repoussée lors de la création de la CNSA. En effet un cinquième risque n’engendre pas forcément une cinquième branche. Un risque n’a pas à être nécessairement pris en charge par la sécurité sociale. Pour la plupart des promoteurs du cinquième risque d’ailleurs il s’agit plutôt la prise en charge commune des compensations de la dépendance et du handicap, pour finaliser ce qui avait été débuté par la création de la CNSA en 2004.

 C’est sans doute là que se situe peut-être l’explication du report du cinquième risque ces dernières années. Un éventuel rapprochement des politiques de compensation ne concernerait finalement que ces compensations. Avec le risque pour l’état de voir l’APA revalorisé sur la PCH.

La mission sénatoriale de 2008 concernant la dépendance disait que si le principe d’un cinquième risque était intéressant il ne fallait pas pour autant aligner les prestations de compensation du fait du coût trop lourd. Qu’il fallait de plus garder de la souplesse et de la spécificité dans prise en charge de ces deux populations.

La mise en place d’un cinquième risque pourrait donc amener un rapprochement des méthodes d’évaluation sans pour autant uniformiser les dispositifs. Elle pourrait conduire à une approche cohérente et à des outils d’évaluations communs des besoins, en évaluant également les aspirations et les projets des personnes, ainsi que les besoin en formation en en statut des aidants familiaux.

Au niveau local et donc départemental (la réforme des collectivités territoriales, si elle se met en place complètement, transférerait ces compétences à la Région en 2014) La constitution d’un cinquième risque conduirait à faire évoluer le périmètre des MDPH en en faisant une maison de l’autonomie en générale. La CNSA le propose d’ailleurs, et des expérimentations sont tentées.

Au niveau national, la CNSA pourrait devenir une agence du cinquième risque.

Mais l’idée que sa création pourrait s’avérer coûteuse a fortement influencé les orientations envisagées dans le cadre du débat national sur la dépendance lancé début 2011, empruntes de grande prudence sur la création du cinquième risque.

Il y a notamment un problème au niveau du financement. Le recours à l’assurance privée et à la participation volontaire sur le patrimoine concerne les actifs d’âge valide, futurs « personnes âgées ». Cette ressource ne peut s’appliquer à la personne âgée.

Sur cette question, il faudrait un souffle politique, une impulsion législative, une volonté de l’exécutif, pour à la fois créer une structure unique de l’autonomie au niveau départemental comme elle existe déjà au niveau national, et surtout donner des moyens à ces structures. La création de la MDPH a connu bien des déboires…Faute de moyens et d’organisations adéquates.

Reste que l’annonce gouvernementale de repousser le grand débat sur la dépendance à 2012 est une mauvaise nouvelle. Cela témoigne de l’inconfort des décideurs à prendre des décisions fortes, fondatrices d’un projet de société à redéfinir, en incorporant les défis du vieillissement, les revendications des usagers, les choix budgétaires dans un contexte de crise.

Pour conclure, si je pense avoir insisté sur la nécessité d’une impulsion politique au niveau nationale, je crois qu’il faut également évoquer le rôle-ou le non rôle- de l’Europe.

L’impact de la construction européenne sur les politiques sociales nationales est souvent commodément occulté et c’est sans doute une des raisons de leur fragilisation en temps de crise.

Certes la construction européenne s’est centrée sur la réalisation du marché intérieur, et l’intervention sociale se résumait à des mesures conduisant la libre circulation des travailleurs. Mais les politiques sociales européennes ont peu à peu gagner en autonomie, en s’appuyant sur les valeurs communes constitutives d’un modèle social européen. Elles ont contribuées à offrir un socle protecteur minimal en termes de relations de travail, et également contribué à une lente cohérence du droit du travail. Le point fort étant la lutte contre les discriminations.

Mais l’intégration européenne est en panne, et en tant de crise la réalisation du marché unique, la volonté de soutenir la croissance écrase la nécessité de préserver voir de mutualiser des acquis sociaux. L’Europe ne pourra pourtant pas en faire l’économie au risque de contribuer plus encore à un Europe des pays en crise incapable de sauver leur protection sociale au nom des réductions de déficits, et une Europe plus riche, capable de fiancer une protection sociale. 

La naissance d’une protection sociale européenne forte et pas remis en cause par les peurs des marchés car assumés par l’Europe même pour les pays durement touchés par la crise permettrait d’amortir les effets de la crise.

Souhaitons que la longue série électorale qui animera l’année 2012 permettra de mettre à jour des propositions innovantes.

Pour cela, peut-être faudra-t-il se poser la question d’un laboratoire à idées, plutôt que la confrontation de projets figés.

Il en va de l’avenir de nos sociétés, fondées sur des principes qu’il ne faut pas confondre avec les crises de nos époques, souvent liées au détournement de ces principes et des valeurs qui les ont initiées.

Quels sont les enjeux liés aux financements ?
Le financement de la protection sociale comprend trois enjeux importants et qui alimentent les débats politiques, et ne manqueront pas de les alimenter dans les semaines et mois à venir.
Premier enjeu de politique publique, relatifs aux financements de la protection sociale. Comment la financer sans pénaliser l’emploi et la compétitivité ? Question qui s’est imposée dans le débat dans les années 80 pour les raisons citées précédemment.
Deuxième enjeu démocratique, quel rôle pour le parlement au travers des LFSS (lois de finances de la sécurité sociale) ? A travers eux le peuple français est garant de la maitrise budgétaire. Mais ce rôle est trop peu souligné lors des élections législatives. L’adage étant de renvoyer la responsabilité à l’exécutif.
Troisième enjeu concernant l’équilibre financier, qui conduit à s’interroger par ailleurs sur la maîtrise des dépenses sociales et sur l’adéquation entre dépenses et recettes.

Les dépenses sont très inégales en fonction des risques.

Les comptes de la protection sociale laissent apparaitre une dépense globale de 625 milliards d’euros (chiffre 2009) dont 598 milliards d’euros de prestations sociales proprement dit.
Cela représente 1/3 du PIB.
80% des dépenses de protection sociale concernent la santé et la vieillesse.
La vieillesse est le premier poste de dépense, avec près de la moitié des prestations de protections sociales. Elle est suivi par la santé, avec près de 35% des dépenses.
La famille constitue 9% des dépenses, et le chômage l’insertion la lutte contre la pauvreté, le logement se partage les 10% restant.
Côté recettes, les assurances sociales obligatoires (sécurité sociale, assurance chômage, régimes complémentaires obligatoires) sont les principaux financeurs. L’explication est simple, 90% des dépenses de vieillesse et 80% des dépenses de santé sont assumés par la sécurité sociale.
Ces vingt dernières années, une évolution importante est à noter. La part des cotisations sociale, tout en restant majoritaire, est passée de 80% à 65%.
Les impôts et taxes affectés à la protection sociale représentent désormais 22% des ressources de la protection sociale.
Cette fiscalisation de la protection sociale a pour soucis de faire participer l’ensemble des revenus au financement de la sécurité sociale. C’est l’idée principale qui a conduit à la naissance de la contribution sociale généralisée (CFG). Le deuxième objectif de la fiscalisation est de taxer le risque. C’est l’idée des taxes sur les alcools, les taxes sur les produits pharmaceutiques, ou encore la TVA sur le tabac. Enfin l’idée contestable et contestée est de compenser les allégements de cotisations, dont les effets sont loin d’être prouvé (on a en effet pu s’apercevoir de la marche arrière du gouvernement sur la loi TEPA).
La course aux recettes, à la maitrise des dépenses, et la recherche de l’assiette de financement miracle sont devenues l’obsession principale des décideurs.
Car depuis 1990 la France est entrée dans une ère de déficit récurrent.
La sécurité sociale surtout est touchée.Pourquoi ?

Les régimes de retraites complémentaires ont pu ajuster leurs ressources, et ils étaient d’ailleurs excédentaires avant la crise de 2009. En revanche le régime général de sécurité sociale a vu ses comptes se dégradaient avant 2009, et de façon spectaculaire depuis 2009.
Dans ce contexte de crise aggravée depuis 2008, le rétablissement de l’équilibre des comptes est repoussé à des horizons lointains.

Quels sont les débats en jeu pour l’avenir du financement ?

Premier débat, récurrent depuis un rapport de Jean Arthuis sur la TVA sociale en 2007, le renforcement de la cohérence entre la nature du financement et la nature de la dépense. En fait il s’agit de clarifier le rôle et l’impact des deux ressources cotisations et impôts. Les cotisations pour les régimes quasi exclusivement assuranciels (vieillesse, assurance chômage) et l’impôt pour les dépense de solidarité (famille, maladie….). On voit bien néanmoins que l’on touche là au principe d’assurance sociale. Les effets pourraient être bénéfiques sur les cotisations patronales (et d’aucun dise c’est bon pour la croissance) mais catastrophiques, ou du moins modérons nous, peu prévisibles sur le pouvoir d’achat des ménage.
Autre idée autre débat, la fusion de la CSG avec l’impôt sur le revenu pour renforcer la progressivité du système de prélèvement, et en mettant en place un impôt à la source.
On touche là à la réforme de la fiscalité, nécessaire pour faire face aux défis de demain, et nous ne pouvons que renvoyer à lecture du livre de Camille Landais, Thomas Piketty et Emmanuel Saez, pour une révolution fiscale.

Actuellement la recherche de nouvelles recettes alimente le débat sur les niches fiscales. Et c’est vrai que nous nageons en plein délire, avec une augmentation constante et un pic en 2008 avec la pleine application de la loi TEPA.

La cour des comptes évaluaient en 2007 entre 15 et 19 milliards d’euros le coût pour la sécurité sociale de ces niches fiscales.
La place importante des niches fiscales permet donc d’entrevoir des perspectives de réduction des déficits. Reste que la question est éminemment politique. Quelle niche fiscale ? Celle sur les bas salaires qui représente 22 milliards d’euros sur 32 milliards en tous pour l’ensemble de ces niches ? Certainement pas (c’est mon avis) car les effets de cette mesure prouvent qu’elle est efficace. Faudrait mieux en ce cas un relèvement des cotisations.
Restent alors les « niches fiscales politiques », ces exonérations ciblées, dont l’efficacité tient à l’effet d’annonce plus que de la réalité, et sur les exemptions, qui représentent des effets très élevés.
Quand à la recherche de l’assiette de financement miracle, elle semble vaine : Aucune assiette n’augmente plus vite que l’activité économique, et ne permet réellement de remédier au décalage régulièrement constaté entre la croissance des dépenses et la croissance économique précise Pascal Penaud ( Politiques sociales, presse de sciences po et Dalloz)
La question est donc très politique. Le libéralisme des années 80 a classifié les français en trois groupes, les privilégiés (fonctionnaires), les salariés du privé er les entrepreneurs, enfin les assistés. Pour cette derrière catégorie la faute à la protection sociale, coûteuse…cette idée malgré la crise bancaire et la situation provisoirement d’assistés des grands groupes bancaires, malgré la crise grecques, la montée de la précarité liée à la crise est toujours présente.
A contrario, un débat est né, notamment au sein d’Attac, et plus largement dans le mouvement social, pour savoir s’il ne serait pas pertinent d’élargir l’assiette des cotisations sociales à l’ensemble des valeurs ajoutées créée dans les entreprises. Concernant la CSG, Attac propose trois mesures, en premier lieu que l’intéressement, la participation aux résultats des entreprises, et les stocks options alimentent cette CSG. Ensuite établir un critère de progressivité de la CSG. Enfin taxés fortement les revenus du capitale en faveur de la CSG pour que son poids pèsent moins lourds sur les salariés.
La crise actuelle, avec ses mécanismes absurdes démontrés par le groupe les économistes atterrés, remet en cause des acquis sociaux sous prétexte de rigueur.
Si l’effort doit être national, il doit être fraternel, en ce sens que ceux qui ont plus doivent payer pour ceux qui doivent davantage être aidé que de participer indirectement au sauvetage de groupes bancaires.
C’est moins sauver la sécurité sociale qui compte. C’est sauver l’idée même imparfaite de notre protection sociale.
Ce qui ne veut pas dire que les politiques de protection sociale ne doivent pas évoluer. Elles l’ont toujours fait depuis des décennies.
Une évolution possible est celle de la création d’un nouveau risque que je décrirai dans le prochain article.

La protection sociale est l’instrument des politiques sociales, dont outil principal repose sur les prestations sociales, qui comprennent les opérations contribuant à la couverture des risques sociaux auxquels les ménages sont exposés.

L’objet des prestations sociales est de contribuer à la couverture des risques sociaux. Les comptes de la protection sociale en identifient cinq principaux, pouvant comprendre des sous parties ou sous risques :

·         Le risque santé comprend la maladie (soins et prestations en espèces), l’invalidité, et les accidents du travail.

·         Le risque vieillesse-survie regroupe au titre du risque vieillesse, les prestations de retraite, la minimum vieillesse, les dépenses de compensation des charges liées à la perte d’autonomie, et l’aide sociale aux personnes âgées. Au titre du risque survie, les pensions de reversions et les allocations de veuvage.

·         Le risque maternité/famille comprend au titre de la maternité les prestations versées par la branche maladie du fait de la maternité, la prime de naissance, le congé de paternité, et au titre famille, les prestations familiales, l’action sociale en direction des ménages.

·         Le risque emploi correspond à l’indemnisation du chômage (régime d’assurance et de solidarité préretraites) et aux dépenses d’insertion professionnelles.

·         Le risque logement recouvre les allocations d’aide au logement à destination des ménages. Le risque pauvreté exclusion correspond principalement au versement du RSA.

Leur cadre de gestion est celui d’une solidarité sociale. Ce  principe important de la protection social signifie que les prestations ne constituent pas exclusivement la contrepartie directe d’un paiement ou d’une cotisation par le bénéficiaire. 

Les politiques sociales ne se limitent pas aux prestations sociales. Mais leurs orientations peuvent avoir rapidement un effet sur ces dernières.

De nombreux acteurs pour rendre opérationnel la solidarité sociale

Aussi faut-il se souvenir que l’Etat n’est pas le seul intervenant dans les politiques sociales.

• Il y a également les collectivités territoriales. Chargées d’instruire les dossiers RSA, de verser le traitement du RSA, mais aussi au travers de la loi SRU de construire du logement social…
• Les organismes d’assurances sociales au sens du droit européen, comprenant bien évidemment les organismes de sécurité sociale « à la française », le régime conventionnel assurance chômage, les régimes de retraites complémentaires obligatoires.
• Les organismes médicaux, cabinet médicale, Assistante Publique-Hôpitaux de Paris.
• Les entreprises d’assurances, institution de prévoyance, les mutuelles…
• Les partenaires sociaux, et les réseaux associatifs, notamment dans la gestion du médico-social.

Donc si l’état est garant du principe, il n’en reste pas moins qu’il compose avec un grand nombre d’acteurs pour rendre opérationnel cette solidarité sociale.

Les origines de la protection sociale en prise avec l’actualité

Pour comprendre les valeurs sociétales en jeu dans les politiques sociales et les principes affichés, un retour historique est à faire.

Ce besoin de retrouver les principes fondamentaux, la genèse d’une organisation solidaire même imparfaite, soucieuse du plus vulnérable mais si encore inégalitaire, est un enjeu capital de notre époque qui traverse une épopée économique sans précédent, et l’été 2011 ne le dément pas, sous fond d’accroissement du chômage partout en Europe, et d’émeutes à Londres. Même la bonne santé apparente voir insolente de l’Allemagne masque difficilement quelques problèmes profonds que ce même pays traverse avec   une fragilité bancaire inquiétante et une démographie déclinante (réf édito du monde du 2/08/2011).

Ce besoin d’histoire, est aussi le besoin de comprendre la fin de l’âge d’or où les peuples par leurs politiques tenaient le calendrier des décisions, une époque où un titre du journal Le Monde (du 12/08/2011) « Nicolas Sarkozy confronté à l’impatience des marchés »  n’était pas concevable.

Il y a pourtant un leurre à raisonner ainsi.  Une illusion. Cet âge d’or n’existe pas. Aujourd’hui encore le politique peut décider. Mais a-t-on une Europe politique ? On peut ironiser sur les problèmes des Etats Unis, mais ne sont-ils pas là pour nous prouver que le problème est politique. La difficulté de s’entendre entre républicains et démocrates, le débat sur l’imposition. Il est bien questions de choix politiques et non de fatalisme dicté par les agences de notations bien plus déterminées pour l’anathème que pour avoir pu prévoir ou lancer l’alerte en amont de la crise.

L’exemple récent du Danemark prouve que des décisions du peuple, citoyennes, peuvent inverser le cours des choses (les économistes atterrés, 20 ans d’aveuglement, l’Europe au bord du gouffre, édition LLL).

Nous reviendrons sur question du citoyen et du politique lorsque nous aborderons les financements.

Si la date admise pour la création de la protection sociale telle que nous la connaissons aujourd’hui est la fin de la guerre mondiale (la deuxième), une forme de protection sociale dans les sociétés préindustrielles existait. On peut marquer une rupture à la période révolutionnaire des années 1790.

Auparavant, existaient des protections rapprochées. Dans l’Ancien régime on peut définir grossièrement trois formes de protection sociale. Une solidarité familiale (notamment envers les plus âgés) et locale (au sein des villages). Une entraide professionnelle dans certaines corporations (tapissiers, compagnage…). Enfin l’Eglise joue un rôle majeur dans l’assistante des indigents. On a parlé dans ces trois cas de « protection rapprochée » (Qu’est ce qu’être protégé ? Robert Castel Seuil, « la république des idées »).

L’Etat n’existe pas en solidarité. Il existe en garant de l’ordre. D’un ordre.

Le Révolution Française marque un tournant important. Et on le doit beaucoup au Rapport fait au nom du comité de mendicités des visites faites dans divers hôpitaux et maison de charité, rapport de la Rochefoucauld.  Ce rapport affirme que « tout homme a la droit à la subsistance ». Mais on n’est plus dans la charité. On est dans une forme de pensée libérale. D’une part parce que le rapport précise que la société doit pouvoir demander « un travail » au pauvre en échange de « pouvoir vivre », d’autre part parce qu’il est précisé que l’état doit apporter une aide inférieure aux besoins afin de ne pas tomber dans l’assistanat. Voilà qui nous place dans un ébat fort actuel. L’idéologie de l’époque étant que le travail fourni par une société libérale pourrait subvenir aux besoins en richesse de toutes classes sociales.

Mais l’            Etat décentralise rapidement sur les municipalités. Les Maires président les commissions administratives qui gèrent les hôpitaux. Ils organisent également les éléments de solidarité. Il reste des traits importants de cette organisation de nos jours. Les maires président les conseils d’administration des centres communaux d’action sociale, siègent au CA des hôpitaux…

L’industrialisation du 19° siècle marque la montée des questions sociales. La libéralisation du travail n’a pas résolu le problème de la misère, et a même créé de la précarité pour une partie de la population.

On va voir émerger une tentative de protection sociale « à côté » ou « hors » de l’Etat. 

Les innovations seront les suivantes :

·         Développement de la prévoyance

·         Mise en place de sociétés de secours mutuels. Le décret du 26 mars 1852 autorisera les mutuelles.

·         Mise en place d’un système de retraite pour les agents de l’état et des corps professionnels s’occupant de services publiques (mines, chemins de fer…).

De son côté l’état intervient par une première réglementation protectrice du travail , la Loi de 1841 qui entre autre interdit le travail des enfants…de moins de 8 ans.

Mais les politiques sociales restent d’initiatives privées ou du ressort des communes, générant des disparités importantes.

Le 20° siècle est celui de la lente, mais décidée, mise en place de dispositifs assurantiels.

La France avait du retard en ce domaine. L’Allemagne de Bismarck entre 1883 et 1889 avait fondé un système sur trois piliers, couverture des accidents du travail, couverture des maladies et enfin de la vieillesse-invalidité.

L’objectif de Bismarck était de créer un système assurantiel, et aussi de contrer l’influence du mouvement socialiste.

En France, la loi du 9 avril 1898 sur les accidents du travail marque le véritable essor de la naissance de ce qu’on allait appeler l’Etat Providence.

Cette loi met en avant les notions de risques du côté de l’employé, et donc de nécessaire souscription à une assurance pour les employeurs (qui deviendra obligatoire dès 1905).

Le premier livre du code du travail remonte à 1910.

Ce renforcement législatif continue en 1884 en légalisant les syndicats, en 1892 avec une organisation du travail et des droits minimum pour les employés, en 1893 avec l’aide médicale pour tous.

La loi du 1 avril 1898 organise le système mutualiste.

Les mutuelles compteront plus de 9 millions de membres en 1939.

Entre 1930 et 1932, le système assurantiel devient plus complet.

Au moment de la crise de 1929, un système d’aide pour les chômeurs se met en place.

Notons au passage que le social Security act existe pour la première fois aux Etats Unis en 1935.

La fin de la guerre incite les pays occidentaux à se doter d’un système de sécurité sociale.

Les gouvernements de l’époque traversés de tendances diverses, sont influencés par les travaux de William Beveridge, qui est à la protection sociale ce que Keynes est à l’économie, d’ailleurs les points de jonctions sont nombreux. Dans une perspective Keynésienne-Beverigienne, le développement de l’Etat Providence et le dynamisme économique ne sont pas considérés comme contradictoire, et c’est le système en soit qui fabrique de la croissance.

Je ne crois pas comme ma grand-mère que c’est forcément dans les vieux pots qu’on fait la meilleurs confiture, mais malgré tout, je pense à elle en lisant ces temps ci la presse écrite, et me dit que nos gouvernants pourraient revisiter les fondamentaux.

Le système de William Beveridge est souvent résumé par les trois U :

·         L’universalité

·         L’uniformité

·         L’unité 

C’est influencé par cet homme politique, aussi par les idées de la résistance, que la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme du 10 décembre 1948 confère à la sécurité sociale une visée universelle. Ainsi l’article 25 est clair et affirme que tout homme « a droit à la sécurité en cas de chômage, de maladie, d’invalidité, de veuvage, de vieillesse ou dans les autres cas de perte de ses moyens de subsistance par suite de circonstances indépendantes de sa volonté. La maternité et l’enfance ont droit à une aide et une assistance spéciale. »

En France le Conseil National de Resistance adopte un programme le 15 mars 1944 qui prévoit « un plan complet de sécurité sociale ». Notons qu’à la différence des modèles anglo-saxons et notamment anglais, le programme du CNR précise  que la gestion de la sécurité sociale doit se faire par les intéressés.

La sécurité sociale comme organisatrice des politiques sociale est affirmée dans ces principes dans la constitution de 1946.

Les spécificités de la sécurité sociale ne sont pourtant pas complètement reliées au modèle des trois U.

• Tout d’abord pacque le système est contributif et non universel. Il y a cotisation. Il y a donc travail ou activité y ouvrant droit. Et donc restrictions également.
• La gestion des caisses se fait par les intéressés par l’intermédiaire des représentants syndicaux.
• Il n’y a pas dans ce système de sécurité social de couverture chômage contrairement au Royaume Unis.
• Le régime général de sécurité sociale est crée en 1945, les régimes professionnels côtoient ce régime.

Le cadre général est ainsi mise en place. Les principes fondateurs en appellent à l’Etat pour garantir des droits à la protection sociale.

C’est ce cadre général qui va connaitre des progrès importants pendant les 30 glorieuses. Notamment dans les années 70 avec la loi de 1974 portant sur le socle commun de protection sociale, et la loi de 1978 organisant en trois branches assurance maladies, vieillesse, allocations familiales.

Pendant les trente glorieuses, des assurances obligatoires se mettent en place hors de la sécurité sociale, avec notamment.les institutions de retraites complémentaires.

Le pilotage de l’Etat est fortement renforcé durant cette période. L’occasion manquée est sans doute d’avoir fait un pilotage administratif et non législatif. Le parlement français ne pilotant pas à ce moment de l’histoire le système de protection sociale.

La crise économique fragilise le système mise en place. Fragilisation financière d’une part, et idéologique d’autre part.

La première grande crise de la sécurité sociale est en effet une crise financière. Elle fait irruption dans le débat politique d’autant plus que les comptes de la sécurité sociale sont autonomes de ceux de l’état. Les comptes de la sécurité sociales seront de tous les débat sur la crise, l’assistanat, la protection, à compter de cette époque.

Dès 1967 d’ailleurs, dans l’esprit de contrôler les déficits, une caisse nationale pour chacun des trois risques identifiés de l’époque est créée. Même si une gestion coordonnée est confiés à l’Acoss ;

Des textes majorent les cotisations et diminuent les prestations.

Mais cette augmentation des cotisations dans un contexte mondialisé déjà à l’époque fait débat.

On s’éloigne de l’idée Keynésienne, avec une protection sociale qui favorise la croissance. Le libéralisme des années 1980 fait porter à la protection sociale et aux cotisations un frein à la compétitivité. Avec la montée du chômage, le problème de son financement se pose, et certains accusent la protection sociale de favoriser la montée du chômage.

Une crise idéologique ébranle les principes établis de la libération.

La crise économique entraine des formes de précarités nouvelles, non résiduelles, pour laquelle la sécurité sociale n’est pas armée. Il devient nécessaire de prendre en charge les « valides invalidés par la conjoncture ». Avec la mise en place du RMI …

La sécurité sociale fait donc l’objet de nombreuses réformes à partir des années 1980.

Les ordonnances Juppé de 1996 renforcent le droit du parlement, et renforcent également le pilotage avec les désormais célèbres conventions d’objectifs et de gestion. Le mode de représentation est également profondément modifié au sein des caisses nationales.

La réforme de 1996 a marqué un tournant important qu’il ne faut pas négliger. Il y a un développement du financement par l’impôt et notamment la CSG, et le développement des prestations sous conditions de ressources et de la protection sociale complémentaire.

Et l’histoire n’en restera pas là. Certains proposent d’aller plus loin avec une flexicurité. C'est-à-dire les mêmes droits tout au long d’une vie professionnelle, en affectant les droits à l’individu et non au métier qu’il fait.

Pour les promoteurs de ce système, Cela permettrait de concilier flexibilité du marché du travail, et sécurisation des parcours de protection. Pour leurs détracteurs, cela remettrait en cause un système corporatiste protecteur pour une universalité de la protection en le tirant vers le bas.

L’histoire de la sécurité sociale, en France, est donc marquée à la fois par les problèmes que l’on pourrait qualifier de techniques liées à son financement. Mais le problème n’est pas tant là que sur les choix politiques de son évolution, de son financement.

Prochain article sur ce blog : Quels sont les enjeux liés aux financements ?