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  • Protection sociale: un cinquième risque?

    La mise en cohérence des réponses apportées aux problématiques du handicap et celles de la dépendance, ou la création d’un « «cinquième » risque au sens de cinquième branche.

    Pourquoi ce débat, cette proposition ?

    Ni le handicap, ni la dépendance n’ont vraiment été spécifiquement pris en compte au moment de la création de la sécurité sociale en 1945. Les aides et prises en charges ont néanmoins existé.

    Ces dernières années, le handicap comme la dépendance font l’objet de réflexions et surtout de grandes réformes améliorant la prise en charge de ce public.

    Une proximité de besoins, de réponses, existe, et a fait naître l’idée de la création d’un cinquième risque.

    D’abord du faire de la proximité des besoins. L’autonomie limitée qui peut être d’ordre mental ou physique, exige souvent une aide pour la vie quotidienne fournie par le secteur médico social. De fait les acteurs de l’aide sont les centres médico-sociaux, spécialisé dans le handicap, mais aussi dans le vieillissement.

    Il y a donc également une proximité des réponses. Les dispositifs d’aide à l’autonomie ont bénéficié depuis 20 ans d’efforts financiers destinés à améliorer et à augmenter l’offre de prise en charge en établissement et à domicile.

    La volonté de garantir aux personnes âgées  et handicapés une liberté de choix entre différentes prestations a impliqué de facto l’augmentation du nombre de place.

    Deux prestations très proches dans l’esprit de la compensation de la perte d’autonomie ont été mises en place en 2001, l’APA (allocation personnalisée d’autonomie) et en 2005  la PCH (prestation de compensation du handicap).

    Autre proximité des réponses : les organismes médico-sociaux qui quelques soient l’accueil de personnes âgées ou handicapées, sont confrontées aux même contraintes et au même défis, de professionnalisation  de lutte pour la bientraitance, de rigueur budgétaire…

    Mais sans doute ce qui donne le plus d’arguments aux promoteurs des promoteurs 5 risque est le rapprochement du pilotage et de la gestion des dispositifs. En effet les acteurs de la prise en charges du handicap et de la dépendance sont en grande partie les même : le département au niveau local, la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) au plan national. La CNSA finance à la fois l’APA et la PCH. De plus elle répartit les crédits ONDAM (objectif national de dépense de l’assurance maladie médico sociale) qui financent les établissements et les services œuvrant à direction des personnes âgées et des personnes handicapées.

    Néanmoins des différences existent dans les prises en charges. D’abord sur les montants des deux allocations, plus favorables pour la PCH. En les interlocuteurs différents en fonction de l’âge des usagers, avec la MDPH (maison départementale des personnes handicapés), ou le CLIC (centres locaux d’information et de coopération).

    La création d’un cinquième risque permettrait d’envisager la fin d’une frontière d’âge très contestable. En gros, les établissement et services pour le handicap accueillent des personnes de moins de 60 ans. Les personnes handicapées vieillissante ne sont pas bien accueillis. Les établissements pour les personnes dépendantes accueillent à partir de 60 ans.

    L’exigence d’équité entre les prises en charges quel que soit l’âge conduit à inscrire dans la Loi du 11 février 2005 un droit universel à l’autonomie. On pourrait en conclure que cela amènerait à une convergence forte des modes de compensation. L’article 13 va même très loin puisqu’il prévoit la suppression des dispositions opérant une distinction en fonction des critères d’âge en matière de compensation du handicap et de prise en charge de frais d’hébergement en établissement. Cet article s’est traduit par une extension aux enfants handicapées de la PCH.

    Et finalement, il pose la question du cinquième risque en demandant aux pouvoirs publics à réfléchir aux possibilités de convergence entre la compensation handicap et la compensation dépendance.

    Au vue de l’histoire et des principes de nos politiques de protection sociale, certains syndicats et associations demandent la création pour ce risque d’une cinquième branche.

    Cette idée a été repoussée lors de la création de la CNSA. En effet un cinquième risque n’engendre pas forcément une cinquième branche. Un risque n’a pas à être nécessairement pris en charge par la sécurité sociale. Pour la plupart des promoteurs du cinquième risque d’ailleurs il s’agit plutôt la prise en charge commune des compensations de la dépendance et du handicap, pour finaliser ce qui avait été débuté par la création de la CNSA en 2004.

     C’est sans doute là que se situe peut-être l’explication du report du cinquième risque ces dernières années. Un éventuel rapprochement des politiques de compensation ne concernerait finalement que ces compensations. Avec le risque pour l’état de voir l’APA revalorisé sur la PCH.

    La mission sénatoriale de 2008 concernant la dépendance disait que si le principe d’un cinquième risque était intéressant il ne fallait pas pour autant aligner les prestations de compensation du fait du coût trop lourd. Qu’il fallait de plus garder de la souplesse et de la spécificité dans prise en charge de ces deux populations.

    La mise en place d’un cinquième risque pourrait donc amener un rapprochement des méthodes d’évaluation sans pour autant uniformiser les dispositifs. Elle pourrait conduire à une approche cohérente et à des outils d’évaluations communs des besoins, en évaluant également les aspirations et les projets des personnes, ainsi que les besoin en formation en en statut des aidants familiaux.

    Au niveau local et donc départemental (la réforme des collectivités territoriales, si elle se met en place complètement, transférerait ces compétences à la Région en 2014) La constitution d’un cinquième risque conduirait à faire évoluer le périmètre des MDPH en en faisant une maison de l’autonomie en générale. La CNSA le propose d’ailleurs, et des expérimentations sont tentées.

    Au niveau national, la CNSA pourrait devenir une agence du cinquième risque.

    Mais l’idée que sa création pourrait s’avérer coûteuse a fortement influencé les orientations envisagées dans le cadre du débat national sur la dépendance lancé début 2011, empruntes de grande prudence sur la création du cinquième risque.

    Il y a notamment un problème au niveau du financement. Le recours à l’assurance privée et à la participation volontaire sur le patrimoine concerne les actifs d’âge valide, futurs « personnes âgées ». Cette ressource ne peut s’appliquer à la personne âgée.

    Sur cette question, il faudrait un souffle politique, une impulsion législative, une volonté de l’exécutif, pour à la fois créer une structure unique de l’autonomie au niveau départemental comme elle existe déjà au niveau national, et surtout donner des moyens à ces structures. La création de la MDPH a connu bien des déboires…Faute de moyens et d’organisations adéquates.

     

    Reste que l’annonce gouvernementale de repousser le grand débat sur la dépendance à 2012 est une mauvaise nouvelle. Cela témoigne de l’inconfort des décideurs à prendre des décisions fortes, fondatrices d’un projet de société à redéfinir, en incorporant les défis du vieillissement, les revendications des usagers, les choix budgétaires dans un contexte de crise.

     

    Pour conclure, si je pense avoir insisté sur la nécessité d’une impulsion politique au niveau nationale, je crois qu’il faut également évoquer le rôle-ou le non rôle- de l’Europe.

    L’impact de la construction européenne sur les politiques sociales nationales est souvent commodément occulté et c’est sans doute une des raisons de leur fragilisation en temps de crise.

    Certes la construction européenne s’est centrée sur la réalisation du marché intérieur, et l’intervention sociale se résumait à des mesures conduisant la libre circulation des travailleurs. Mais les politiques sociales européennes ont peu à peu gagner en autonomie, en s’appuyant sur les valeurs communes constitutives d’un modèle social européen. Elles ont contribuées à offrir un socle protecteur minimal en termes de relations de travail, et également contribué à une lente cohérence du droit du travail. Le point fort étant la lutte contre les discriminations.

    Mais l’intégration européenne est en panne, et en tant de crise la réalisation du marché unique, la volonté de soutenir la croissance écrase la nécessité de préserver voir de mutualiser des acquis sociaux. L’Europe ne pourra pourtant pas en faire l’économie au risque de contribuer plus encore à un Europe des pays en crise incapable de sauver leur protection sociale au nom des réductions de déficits, et une Europe plus riche, capable de fiancer une protection sociale. 

    La naissance d’une protection sociale européenne forte et pas remis en cause par les peurs des marchés car assumés par l’Europe même pour les pays durement touchés par la crise permettrait d’amortir les effets de la crise.

    Souhaitons que la longue série électorale qui animera l’année 2012 permettra de mettre à jour des propositions innovantes.

    Pour cela, peut-être faudra-t-il se poser la question d’un laboratoire à idées, plutôt que la confrontation de projets figés.

    Il en va de l’avenir de nos sociétés, fondées sur des principes qu’il ne faut pas confondre avec les crises de nos époques, souvent liées au détournement de ces principes et des valeurs qui les ont initiées.

  • Quels sont les enjeux liés aux financements de la protection sociale ?

    Quels sont les enjeux liés aux financements ?
    Le financement de la protection sociale comprend trois enjeux importants et qui alimentent les débats politiques, et ne manqueront pas de les alimenter dans les semaines et mois à venir.
    Premier enjeu de politique publique, relatifs aux financements de la protection sociale. Comment la financer sans pénaliser l’emploi et la compétitivité ? Question qui s’est imposée dans le débat dans les années 80 pour les raisons citées précédemment.
    Deuxième enjeu démocratique, quel rôle pour le parlement au travers des LFSS (lois de finances de la sécurité sociale) ? A travers eux le peuple français est garant de la maitrise budgétaire. Mais ce rôle est trop peu souligné lors des élections législatives. L’adage étant de renvoyer la responsabilité à l’exécutif.
    Troisième enjeu concernant l’équilibre financier, qui conduit à s’interroger par ailleurs sur la maîtrise des dépenses sociales et sur l’adéquation entre dépenses et recettes.


    Les dépenses sont très inégales en fonction des risques.

    Les comptes de la protection sociale laissent apparaitre une dépense globale de 625 milliards d’euros (chiffre 2009) dont 598 milliards d’euros de prestations sociales proprement dit.
    Cela représente 1/3 du PIB.
    80% des dépenses de protection sociale concernent la santé et la vieillesse.
    La vieillesse est le premier poste de dépense, avec près de la moitié des prestations de protections sociales. Elle est suivi par la santé, avec près de 35% des dépenses.
    La famille constitue 9% des dépenses, et le chômage l’insertion la lutte contre la pauvreté, le logement se partage les 10% restant.
    Côté recettes, les assurances sociales obligatoires (sécurité sociale, assurance chômage, régimes complémentaires obligatoires) sont les principaux financeurs. L’explication est simple, 90% des dépenses de vieillesse et 80% des dépenses de santé sont assumés par la sécurité sociale.
    Ces vingt dernières années, une évolution importante est à noter. La part des cotisations sociale, tout en restant majoritaire, est passée de 80% à 65%.
    Les impôts et taxes affectés à la protection sociale représentent désormais 22% des ressources de la protection sociale.
    Cette fiscalisation de la protection sociale a pour soucis de faire participer l’ensemble des revenus au financement de la sécurité sociale. C’est l’idée principale qui a conduit à la naissance de la contribution sociale généralisée (CFG). Le deuxième objectif de la fiscalisation est de taxer le risque. C’est l’idée des taxes sur les alcools, les taxes sur les produits pharmaceutiques, ou encore la TVA sur le tabac. Enfin l’idée contestable et contestée est de compenser les allégements de cotisations, dont les effets sont loin d’être prouvé (on a en effet pu s’apercevoir de la marche arrière du gouvernement sur la loi TEPA).
    La course aux recettes, à la maitrise des dépenses, et la recherche de l’assiette de financement miracle sont devenues l’obsession principale des décideurs.
    Car depuis 1990 la France est entrée dans une ère de déficit récurrent.
    La sécurité sociale surtout est touchée.Pourquoi ?

    Les régimes de retraites complémentaires ont pu ajuster leurs ressources, et ils étaient d’ailleurs excédentaires avant la crise de 2009. En revanche le régime général de sécurité sociale a vu ses comptes se dégradaient avant 2009, et de façon spectaculaire depuis 2009.
    Dans ce contexte de crise aggravée depuis 2008, le rétablissement de l’équilibre des comptes est repoussé à des horizons lointains.


    Quels sont les débats en jeu pour l’avenir du financement ?


    Premier débat, récurrent depuis un rapport de Jean Arthuis sur la TVA sociale en 2007, le renforcement de la cohérence entre la nature du financement et la nature de la dépense. En fait il s’agit de clarifier le rôle et l’impact des deux ressources cotisations et impôts. Les cotisations pour les régimes quasi exclusivement assuranciels (vieillesse, assurance chômage) et l’impôt pour les dépense de solidarité (famille, maladie….). On voit bien néanmoins que l’on touche là au principe d’assurance sociale. Les effets pourraient être bénéfiques sur les cotisations patronales (et d’aucun dise c’est bon pour la croissance) mais catastrophiques, ou du moins modérons nous, peu prévisibles sur le pouvoir d’achat des ménage.
    Autre idée autre débat, la fusion de la CSG avec l’impôt sur le revenu pour renforcer la progressivité du système de prélèvement, et en mettant en place un impôt à la source.
    On touche là à la réforme de la fiscalité, nécessaire pour faire face aux défis de demain, et nous ne pouvons que renvoyer à lecture du livre de Camille Landais, Thomas Piketty et Emmanuel Saez, pour une révolution fiscale.


    Actuellement la recherche de nouvelles recettes alimente le débat sur les niches fiscales. Et c’est vrai que nous nageons en plein délire, avec une augmentation constante et un pic en 2008 avec la pleine application de la loi TEPA.


    La cour des comptes évaluaient en 2007 entre 15 et 19 milliards d’euros le coût pour la sécurité sociale de ces niches fiscales.
    La place importante des niches fiscales permet donc d’entrevoir des perspectives de réduction des déficits. Reste que la question est éminemment politique. Quelle niche fiscale ? Celle sur les bas salaires qui représente 22 milliards d’euros sur 32 milliards en tous pour l’ensemble de ces niches ? Certainement pas (c’est mon avis) car les effets de cette mesure prouvent qu’elle est efficace. Faudrait mieux en ce cas un relèvement des cotisations.
    Restent alors les « niches fiscales politiques », ces exonérations ciblées, dont l’efficacité tient à l’effet d’annonce plus que de la réalité, et sur les exemptions, qui représentent des effets très élevés.
    Quand à la recherche de l’assiette de financement miracle, elle semble vaine : Aucune assiette n’augmente plus vite que l’activité économique, et ne permet réellement de remédier au décalage régulièrement constaté entre la croissance des dépenses et la croissance économique précise Pascal Penaud ( Politiques sociales, presse de sciences po et Dalloz)
    La question est donc très politique. Le libéralisme des années 80 a classifié les français en trois groupes, les privilégiés (fonctionnaires), les salariés du privé er les entrepreneurs, enfin les assistés. Pour cette derrière catégorie la faute à la protection sociale, coûteuse…cette idée malgré la crise bancaire et la situation provisoirement d’assistés des grands groupes bancaires, malgré la crise grecques, la montée de la précarité liée à la crise est toujours présente.
    A contrario, un débat est né, notamment au sein d’Attac, et plus largement dans le mouvement social, pour savoir s’il ne serait pas pertinent d’élargir l’assiette des cotisations sociales à l’ensemble des valeurs ajoutées créée dans les entreprises. Concernant la CSG, Attac propose trois mesures, en premier lieu que l’intéressement, la participation aux résultats des entreprises, et les stocks options alimentent cette CSG. Ensuite établir un critère de progressivité de la CSG. Enfin taxés fortement les revenus du capitale en faveur de la CSG pour que son poids pèsent moins lourds sur les salariés.
    La crise actuelle, avec ses mécanismes absurdes démontrés par le groupe les économistes atterrés, remet en cause des acquis sociaux sous prétexte de rigueur.
    Si l’effort doit être national, il doit être fraternel, en ce sens que ceux qui ont plus doivent payer pour ceux qui doivent davantage être aidé que de participer indirectement au sauvetage de groupes bancaires.
    C’est moins sauver la sécurité sociale qui compte. C’est sauver l’idée même imparfaite de notre protection sociale.
    Ce qui ne veut pas dire que les politiques de protection sociale ne doivent pas évoluer. Elles l’ont toujours fait depuis des décennies.
    Une évolution possible est celle de la création d’un nouveau risque que je décrirai dans le prochain article.

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